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Vengo accolta alla Farnesina come ospite dopo una lunga serie di corrispondenze elettroniche. Appena ricevuto il via libera, dalla sala d’attesa mi fanno cenno di poter entrare. Varco la soglia da due porte scorrevoli fino alla cabina di un ascensore. Arrivata al piano l’avvocato Laura Guercio mi viene incontro con un gran sorriso che non è tradito dalla formale stretta di mano. <<Piacere, come se ormai ci conoscessimo>> azzardo. Percorriamo un lungo corridoio, tappeti rossi a indicarci la direzione, alti soffitti, quadri della collezione ministeriale alle pareti, un leggero profumo di caffè in lontananza. Entriamo in una stanza che ne contiene un’altra come una matrioska, ci sediamo.
L’avvocato Guercio, giovane e di grande esperienza, svolge la libera professione in ambito penale. E’ agente italiano del Mangement Board della EU Fundamental Rights Agency di Vienna e qui, a Roma, ricopre la carica di Segretario Generale del Comitato Interministeriale per i Diritti Umani (CIDU) presso il Ministero degli Esteri.
“Istituto 40 anni fa, nel 1978, il CIDU – mi spiega – svolge un sistematico esame degli obblighi assunti dall’Italia in esecuzione dei numerosi accordi e convenzioni adottati sul piano internazionale nella materia della protezione e promozione dei diritti umani, attraverso il coordinamento dei Ministeri, Amministrazioni ed Enti che a vario titolo si occupano delle tematiche dei diritti umani>>.
Le chiedo di continuare, incuriosita. “Anche se non vi fanno parte rappresentanti delle organizzazioni non governative, nel corso degli anni i contatti con la società civile sono stati intensificati, sia coinvolgendo i rappresentanti delle ONG nella fase di raccolta degli elementi necessari alla predisposizione dei rapporti che l’Italia è chiamata a sottoporre a livello internazionale, sia organizzando audizioni ed incontri su alcuni temi per il cui approfondimento è apparso essenziale il contributo della società civile. Quest’ultima è stata ad esempio ampiamente coinvolta nella redazione del Piano Nazionale di Azione “Donne Pace e Sicurezza” in riferimento alla Risoluzione del Consiglio di Sicurezza 1325, e del Piano di Azione Nazionale “Business and Human rights” in riferimento alle linee Guida delle Nazioni Unite del 2011”.
Rotto il ghiaccio, passo al focus del discorso.
Se esiste una prospettiva di genere su cui basarsi, è quanto meno probabile che nel quadro dei diritti umani si faccia una differenziazione con i diritti delle donne. Perché si è ritenuto importante approvare la risoluzione 1325/2000 su “Donne, Pace e Sicurezza”?
La domanda consente un approccio storico e legale di ampio respiro. Consideriamo che dall’Ottocento, quando il diritto incominciò a essere invocato per disciplinare il comportamento umano nelle situazioni di conflitto, ci è voluto oltre un secolo perchè le codificazioni incominciassero a prestare specifico interesse alle possibile violazioni di cui le donne possono essere vittime. Sia l’opera “Della Guerra” di Karl von Clausewitz, che nel 1832 incominciò a teorizzare i limiti dell’azione militare, sia il Codice Lieber del 1863, adottato dagli Stati Uniti, e modello al quale in Europa si sarebbero ispirati il Manuale di Oxford del 1880 e i congressi dell’Aja del 1899 e del 1907 che posero le fondamenta del diritto bellico internazionale, non prestano alcuna specifica attenzione alle forme di violenza sulla donna.
Per un primo cambiamento occorrerà attendere le Convenzioni di Ginevra del 1949, integrate dai Protocolli del 1977. Ma anche in queste c’è un limite intrinseco: la donna non è tutelata per la sua individualità, ma al solo scopo di proteggere il suo essere in quanto madre e la comunità in generale, così come risulta evidente dagli artt. 50 e 132 della IV Convenzione di Ginevra. Le donne ossia vengono così considerate solo nella loro funzione socialmente rilevante, quella della riproduzione della prole e della cura delle necessità familiari. Vi è sempre stata una resistenza di carattere sociale, prima ancora che legale, a considerare la donna e i suoi diritti come meritevoli di tutela. D’altronde, anche la Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione contro le donne del 1979, entrata in vigore nel 1981 e ratificata da 189 Stati, ha avuto un’efficacia indebolita dalle numerose riserve e dichiarazioni interpretative formulate da molti degli Stati contraenti. A dimostrazione che il dibattito sui diritti della donna è stato per lungo tempo circondato da ombre e incertezze. Tuttavia la stessa Convenzione del 1979 si nutre già del diverso clima della affermazione delle politiche che hanno caratterizzato gli anni Settanta e Ottanta del XX secolo sulle questioni attinenti alla condizione femminile. Sono gli anni in cui negli Stati Uniti, Canada, Gran Bretagna, Australia e nei Paesi scandinavi, la scienza giuridica femminista si amplia e si diffonde istituzionalizzandosi attraverso specifici corsi ad hoc presso le Law Schools americane e scandinave. Quelle che le donne ora vogliono è affermare la loro identità femminile anche nel corso dei processi normativi e nell’ambito delle arene internazionali che ad esse si rivolgono per l’affermazione del carattere universale della loro protezione. Di questo nuovo clima è imperniata la già citata Convenzione del 1979, ma ancora prima l’Anno Internazionale della donna proclamato dall’Assemblea Generale con propria Risoluzione 3010 del 1972, così come le Conferenze mondiale sulla donna dal 1975 in poi, sino ad arrivare alla Risoluzione 1325.
L’importanza storica della Risoluzione 1325 su “Donne, Pace e Sicurezza” deriva allora proprio dal fatto che è stata la prima Risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ad adottare una prospettiva di genere perché valorizza il ruolo centrale delle donne nel promuovere ed assicurare una pace duratura: essa sottolinea pertanto l’importanza di assicurare una loro partecipazione ai processi di pace e di coinvolgerle nelle iniziative di prevenzione e gestione dei conflitti e di ricostruzione post-conflitto. Richiede di includere una prospettiva di genere nelle operazioni di peacekeeping, oltre a combattere la violenza di genere e gli abusi sessuali nei contesti di conflitto. La Risoluzione 1325 ha avviato la definizione di un quadro normativo ed operativo, costituito da una serie di risoluzioni sul tema. Quattro sono gli ambiti di intervento della Risoluzione, considerati i ‘pilastri’ dell’approccio del Consiglio di Sicurezza in tale settore: il ruolo delle donne nella prevenzione dei conflitti; la loro partecipazione alla risoluzione dei conflitti; la tutela dei diritti delle donne e la punizione di coloro che commettono crimini contro le donne nel contesto dei conflitti o delle stesse operazioni di pace; il ruolo delle donne nella fase di ricostruzione post conflittuale. Viene così delineato un sistema di obiettivi a garanzia della prevenzione, della partecipazione e protezione delle donne nei contesti di conflitto (paradigma delle 3 “P”), sviluppando il riconoscimento del ruolo femminile attivo nella promozione della pace e applicando il principio della “zero tolerance”.
Come da lei anticipato, sappiamo che nel 1978 venne istituito in Italia il Comitato Interministeriale per i diritti umani, oggi presieduto dal Ministro Plenipotenziario Fabrizio Petri, con il compito di monitorare e favorire l’applicazione di tutte le convenzioni sui diritti umani, sulle libertà civili e politiche. In che modo e quali sono state le ragioni che hanno spinto a focalizzare l’attenzione, all’inizio del nuovo millennio, sul tema della violenza contro le donne e i minori in zone di guerra?
L’attenzione per le donne e i minori in zone di guerra è figlia dell’ultimo decennio del secolo scorso. Il nesso tra crimini di guerra, crimini contro l’umanità, genocidio e violenza contro le donne si afferma proprio per le atrocità dei conflitti che negli anni Novanta investono direttamente anche il cuore della stessa Europa. In particolare gli orrori dei rape camps, i campi di stupro della Bosnia ed Erzegovina; ma anche le migliaia di casi di stupro, si stima tra i 250.000 ai 500.000, in Rwanda nei confronti di donne “Tutsi”, l’etnia nemica, o anche di donne “Hutu” incinte di bambini concepiti con uomini dell’etnia dei tutsi. Tali drammi determinano l’esigenza di ripensare misure e strumenti effettivi di contrasto che possano garantire la protezione dei diritti fondamentali dell’individuo, e in particolare della donna, in situazione di conflitto. Elemento decisivo per tale adozione sarà anche la contingente situazione politica internazionale determinata da un quadro nuovo e trasformativo dell’assetto delle relazioni internazionali: è quello della fine della Guerra fredda, successiva alla dissoluzione del blocco comunista nell’Europa Orientale, e di un Consiglio di Sicurezza non più bloccato dalla strategia del “veto”. E’ in questo quadro che si inserisce la Risoluzione 1325, adottata il 31 ottobre 2000, a seguito di un decennio di conflitti – come quelli menzionati in Rwanda, Somalia ed ex Jugoslavia – che hanno avuto conseguenze particolarmente gravi per le donne, e a cui la Comunità internazionale dell’epoca non ha saputo rispondere adeguatamente. I crimini perpetrati nell’area balcanica della ex Jugoslavia, così come in Rwanda, hanno di fatto segnato il passaggio verso un cambiamento radicale dell’approccio internazionale nei confronti degli abusi contro le donne compiuti in tempo di guerra: la violenza contro le donne assume una visibilità e una rilevanza importante nell’ambito del diritto umanitario e del diritto penale internazionale. E ciò soprattutto a seguito del lavoro di indagine condotto prima dalla “Commissione 780”, istituita con la Risoluzione 780 adottata il 6 ottobre 1992 dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, e successivamente dalle investigazioni del Procuratore del Tribunale internazionale per i crimini nella ex Jugoslavia, istituito con la Risoluzione 808 del 23 febbraio 1993. Seguirà la Risoluzione 955 dell’8 novembre 1994 che istituirà il Tribunale Penale internazionale per il Rwanda, competente anche per i crimini commessi dai cittadini rwandesi nei Paesi limitrofi. Nelle situazioni sottoposte al giudizio dei Tribunali, assumono specifico rilievo la sistematica violenza contro le donne e lo stupro etnico utilizzato come vera arma di guerra. Ricordo ad esempio, una per tutte, la sentenza Akayesu pronunciata dal Tribunale del Rwanda nel 1988 in cui viene sancito che lo stupro e la violenza sessuale costituiscono genocidio, mezzo di distruzione della etnia tutsi. Sarà proprio la giurisprudenza delle due Corti allora a contribuire in maniera determinante a una svolta di approccio: A riprova di una rinnovata sensibilità su questo tipo di violazioni, la comunità internazionale e l’opinione pubblica prendono atto che le violenze commesse nei confronti delle donne non possono e non devono più essere considerate come semplici corollari, bensì quali comportamenti dotati di autonoma rilevanza penale nell’ambito del diritto internazionale.
Nonostante sembri che la percezione comune al pericolo sia alta, Italia e Nazioni Unite pensano di poter rafforzare la loro azione per prevenire e rispondere in maniera sempre più adeguata alla violenza sessuale e di genere, alla tratta, promuovendo parità, empowerment e partecipazione femminile in tutti i settori della vita. In che modo il contributo delle donne nella risoluzione dei conflitti può portare a una pace durevole?
Le risponderò facendo riferimento proprio ai risultati degli studi delle Nazioni Unite su tale tema. Come ho già detto, alla risoluzione 1325 ne sono seguite altre. Con l’adozione della successiva Risoluzione 2122 del 2013, al paragrafo 16, il Consiglio di Sicurezza ha invitato il Segretario Generale dell’Onu a commissionare uno studio globale sull’implementazione della 1325, evidenziando esempi di good practices, difficoltà, sfide e priorità di azione. Ne deriverà il Global Study, che ha rappresentato parte essenziale dell’High-Level Review of Women, Peace and Security celebrata dal Consiglio di Sicurezza nell’ottobre 2015 in occasione del 15° anniversario della Risoluzione 1325.
Lo Studio globale sull’attuazione della Risoluzione 1325 ha rilevato che le donne possono dare un contributo fondamentale al successo e alla sostenibilità dei processi di pace. Una partecipazione significativa delle donne ai tavoli negoziali amplia i processi di pace al di là delle parti del conflitto, facilita l’accettazione sociale e l’impegno per l’accordo di pace da parte delle comunità e delle persone maggiormente colpite dal conflitto, accelera la ripresa economica e aiuta a combattere l’estremismo violento. Spesso le donne, attraverso il loro punto di vista particolare, garantiscono una prospettiva diversa e inclusiva su questioni di sicurezza, giustizia e governance, che sono quasi sempre tra le cause profonde del conflitto. Lo studio globale ha inoltre sottolineato il ruolo dei mediatori, e in particolare delle donne mediatrici, nel promuovere il coinvolgimento attivo delle donne e nel determinare la qualità della partecipazione delle donne ai colloqui di pace. Tale dimensione emerge nella Risoluzione 2242 che riconosce infatti il ruolo centrale della partecipazione delle donne nell’impegno globale per costruire la pace e la sicurezza, compresi anche i contributi strategici per contrastare la crescita dell’estremismo violento e trovare soluzioni alla complessa crisi della sicurezza internazionale attuale.
La convinzione che oggi l’Occidente abbia ottenuto la piena parità dei sessi, si infrange spesso in una serie di disuguaglianze non scritte che però sopravvivono nel tempo e nello spazio. Secondo la Sua esperienza, come si può combattere la mentalità e il culto della differenza, intesa come inferiorità, e della violenza?
Vi è certamente una dimensione di inter-zona conflittuale che si erge tra il “dover essere” dei diritti delle donne nella società e la richiesta che di essi la società riformula di continuo. Questa dimensione non è peculiare solo di questa tematica, ma è in essa particolarmente evidente: le dichiarazioni ed enunciazioni dei diritti non sono in rapporto di continuità e di armonia con la loro concreta ed effettiva essenza storica e politica. Questa discrasia manifestamente dilania non solo l’esercizio dei diritti delle donne, ma i diritti più in generale. Quando ci si pone di fronte alla analisi di come gli strumenti internazionali, è imprescindibile continuare a collocarsi sul versante del registro delle rivendicazioni da parte delle stesse donne. Occorre ossia andare oltre il diritto positivo, che trova il suo fondamento nelle norme promulgate del legislatore. Occorre soffermarsi invece sui comportamenti effettivi che possono essere conformi e difformi rispetto alle norme, ma comunque forniscono informazioni su come una società vive le regole che si è data e su come aspira che le stesse regole siano cambiate. È questo il rapporto stringente tra mutamento sociale e genesi dei diritti umani, che non sono riducibili a un astratto imperativo categorico ma devono tendere a rendere reale l’idea dei diritti fondamentali che, come Bobbio affermava, sono il “segno premonitore”, il signum prognosticum, del progresso morale dell’umanità.
È veramente necessario appellarsi alla dottrina per sentirsi emancipate?
Ritengo che la questione sia appellarsi più che altro alla dialettica tra diritto e società. Occorre “leggere” l’individuo e le sue aspettative: la definizione dei diritti della donna, come di tutti quelli fondamentali, richiede un approccio che sia incentrato sulle istanze dell’individuo. E per fare questo dobbiamo considerare l’individuo nella sua essenza, escludendo sia la rigidità dell’universalismo della tradizione occidentale, sia anche la cristallizzazione della specifica tradizione culturale. Rispetto al tema della donna, come peraltro rispetto a tute le tematiche dei diritti umani, non sono legittime le politiche che ammettono la violazione dei diritti fondamentali al solo scopo di conservare le comunità di appartenenza. E’ percorrendo il pianeta dei diritti umani che impariamo a leggere il mutamento sociale le cui istanze, a sua volta, devono essere trasfuse nel dettato normativo.
In una società come la nostra, nella quale l’opinione pubblica tende spesso a sottovalutare l’impegno italiano nella cooperazione, in che modo secondo Lei si potrebbe creare una rete di consapevolezza all’interno della quale sia difficile sottrarsi?
L’apertura al mondo e alla cooperazione fra Paesi come anche fra le società civili dei Paesi deve essere considerata una necessità e non una opzione per un paese che si voglia definire civile e che voglia lavorare per la pace e lo sviluppo sostenibile. E’ un imperativo etico ma anche un investimento sul futuro. Nella nostra società non manca la sensibilità in tal senso, e molti ed importanti sono i progetti di respiro internazionale portati avanti. Ritengo che sia importante, in questa dimensione, intensificare il dialogo tra i vari mondi della società civile italiana: e ciò può avvenire attraverso la creazione di sempre più ampi spazi di incontro nell’ambito dei quali si sviluppino il dialogo e le reti di network tra le Ongs. Il CIDU ad esempio da ampio spazio alla società civile, al dialogo con quest’ultima e alla necessità di creare un sistema che faccia rete. Ma è anche importante a livello di istituzioni pensare sempre più – in linea d’altra parte con gli obiettivi dell’Agenda per lo Sviluppo Sostenibile 2030 – a una dimensione di mondialità in cui la cooperazione fra Paesi e fra società civili possa essere assunta sempre più come una vera ‘agenda sociale mondiale’, capace di rispondere ai temi della globalizzazione e di avvalersi di mezzi che la rendano sempre più aderente alle necessità di tutti gli uomini. Credo che in un mondo globalizzato come il nostro sia più che necessario affrontare il discorso dei diritti umani e dello sviluppo sostenibile e quindi di tenere in considerazione che il lavoro che si fa nel presente sia un lavoro con una strategia nel futuro.
Nel sistema integrato finora adottato che coinvolge associazioni, organizzazioni e università, quali sono i traguardi che il Terzo Piano d’Azione 2016/2019 si prefigge di raggiungere?
E’ giusto ricordare che, a fronte dell’ampiezza del mandato della Risoluzione 1325 e dell’assenza di alcune indicazioni precettive in ordine all’attuazione delle sue disposizioni, il Presidential Statement del Consiglio di Sicurezza del 28 ottobre 2004 ha previsto la possibilità che gli Stati membri proseguano sulla strada dell’attuazione della Risoluzione 1325 anche attraverso l’adozione del “National Action Plans”. Ad oggi 54 sono i Paesi che si sono dotati del National Action Plans. Tra questi l’Italia, ove il Primo Piano è stato adottato nel dicembre 2010 per il triennio 2010-2013, mentre il Secondo Piano è stato adottato nel novembre 2014, relativo al periodo 2014-2016. Nel dicembre 2016 ha visto la luce il terzo Piano d’Azione nazionale dell’Italia per gli anni 2016-2019, adottato con il largo coinvolgimento e collaborazione della società civile e che sono stati finanziati dal governo quale segnale importante perché significa voler dare implementazione a tutta una serie di progetti che sono volti a rendere effettivo il programma di azione che l’Italia ha assunto.
Il piano prevede 7 obiettivi, articolati in più azioni. Tenendo conto dei documenti di settore – tra cui in particolare la UN Strategic Results Framework on Women, Peace and Security 2011/2020 – e le più recenti Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza, l’azione dell’Italia è volta a rafforzare le iniziative atte a ridurre l’impatto che le situazioni di conflitto e post-conflitto determinano con riguardo alle donne, promuovendo altresì la partecipazione delle donne quali “agenti per il cambiamento, agents of change”. Nella prefazione del Terzo Piano d’Azione Nazionale viene sottolineato come il Governo italiano attribuisca la massima importanza al ruolo delle donne per la trasformazione della società, restando inteso che eguaglianza di genere ed empowerment femminile sono essenziali, a livello sia internazionale sia nazionale, per la prevenzione di tutte le forme di violenza.
E’ mia norma accettare sempre di buon grado digressioni, curiosità o approfondimenti. Vorrebbe aggiungere altro a questo nostro dialogo?
Vorrei solo limitarmi a sottolineare due aspetti di cui sono profondamente convinta. Il primo è sulla importanza di vivere i diritti fondamentali come strumento di rimozione dei muri che separano gli uomini e le comunità. Mi rendo conto che alla proliferazione dei documenti giuridici che riconoscono e tutelano i diritti umani, non corrisponde automaticamente una loro effettiva garanzia e questo può generare sconforto o ancora peggio può indurre a una mera retorica sui diritti umani. Ma è proprio in una epoca quale la nostra, caratterizzata dall’intensificarsi dell’incontro -ma anche dello scontro- delle culture, che i diritti fondamentali dell’uomo devono sempre più trasformarsi in una lingua franca per la costruzione del dialogo e delle relazioni internazionali. Il secondo aspetto riguarda l’istruzione: dobbiamo sempre più essere “bulemici” del nostro diritto alla istruzione. E’ solo l’istruzione che permette a ogni individuo di acquisire gli strumenti per essere soggetto protagonista del proprio vivere, di essere cosciente dei propri diritti come dei propri doveri. Ma soprattutto di non temere di quello che c’è oltre la siepe che chiude il nostro sguardo.
