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Il diritto (la legge) e il rovescio (i comportamenti). Presentato alla Fnsi il nuovo libro di Zaccaria

 

Lunedì 7 ottobre u.s.  nella sala ‘Walter Tobagi’ della Federazione della Stampa, alla presenza di numerosi “addetti ai lavori”, si è svolta la presentazione del libro di Roberto Zaccaria ‘Rai, il diritto e il rovescio. Il servizio pubblico oggi’ (Passigli Editori).

La nuova opera di Zaccaria, docente di Diritto costituzionale e presidente della tv pubblica dal 1998 al 2002, approfondisce il confronto tra le regole che disciplinano il servizio pubblico radiotelevisivo in Italia e in alcuni Paesi europei per comprendere come queste norme vengono interpretate, applicate e, a volte, distorte. Ne hanno discusso in sala con l’autore, Giuseppe Giulietti e Lucia Annunziata, animando temi e prospettive poi ulteriormente suscitati  dal pubblico presente.

Giulietti, Presidente della FNSI, dopo un’ampia panoramica introduttiva ricca di rievocativa aneddotica, ha posto in risalto l’esigenza di una legge di riforma della Rai e ha ricordato che giacciono vari disegni di legge da poter riproporre, disegni che portano il nome di Gentiloni (che ha il pregio di stabilire uno iato tra proprietà ed ente radiotelevisivo, istituendo una fondazione, notoriamente priva di azionariato), Tana de Zulueta ed in ultimo l’on. Fico, attuale Presidente della Camera.

Lucia Annunziata, anch’essa ex presidente della Rai, ha invece posto l’accento sulla discrasia tra quadro normativo e comportamento, rilevando come spesso i comportamenti concreti non solo dei vertici della Rai, ma anche della dirigenza, dei giornalisti e del management in genere si discostino dalle previsioni normative, per ampie e dettagliate che siano. Ha quindi sollecitato un moto di reazione interno allo stato delle cose (anche mediante la costituzione di comitati interni alla tv pubblica, movimenti etc.) che possa incidere positivamente sui comportamenti concreti.

Zaccaria. nel descrivere le regole che disciplinano il servizio pubblico radiotelevisivo in Italia e in alcuni Paesi europei, si e’ soffermato in particolare sul rapporto tra normativa in vigore (decine di leggi e una ventina di sentenze della Corte costituzionale) e la pletora di organi di controllo (ne ha contati 16) commentando le ragioni per le quali tanti arbitri non servano a rendere più corretto il gioco e fino a che punto la democrazia ne soffra.

Anche Zaccaria, sostanzialmente convenendo con Annunziata, ha sottolineato l’importanza degli atti di microesecuzione delle norme, piuttosto che rivolgersi alla macchinosità del procedimento volto a sollevare questioni di costituzionalità o affidarsi ad Autorità di controllo che indugiano tra l’applicazione matematica delle regole di par condicio e la prudenza nel rilevare situazioni di pregiudizio del pluralismo.

Entrambi gli ex Presidenti della Rai in sostanza, anche in base alla loro passata esperienza, concordano sullo stridore tra un quadro normativo complesso e i comportamenti, il primo spesso scadenzato da leggi di riforma in rapida successione, costellato di atti normativi di secondo grado, e i secondi sfuggenti alla astratta regolazione, legati all’esercizio del potere, occasione di violazioni onerose  da impugnare, annose nel procedimento, mimetiche alle Autorità di vigilanza, pur numerosissime, come rileva Zaccaria, e forse proprio per questo troppo frammentate per esercitare con efficacia la loro funzione di controllo.

Di rilievo l’intervento di Vittorio Di Trapani, segretario del sindacato giornalisti Rai, volto a confermare l’impegno della sigla in ogni iniziativa diretta a sostenere una legge di riforma della Rai orientata all’attuazione dei valori enucleati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e alla difesa delle risorse economiche necessarie per garantire l’indipendenza della emittente pubblica.

Di Trapani ha anche dato notizia del ricorso straordinario al Capo dello Stato presentato dall’allora CdA a presidenza Tarantola avverso il prelievo forzoso dei 150 milioni di euro ancora al Consiglio di Stato per l’obbligatorio parere consultivo.

Dopo le modifiche apportate dall’art. 69 della L. n. 69/2009, ancorché’ il ricorso straordinario al Capo dello Stato non sia uno strumento giurisdizionale, anche il Consiglio di Stato in sede consultiva potrebbe sollevare davanti alla Consulta questione di legittimità costituzionale ove rilevasse profili di incostituzionalità tali da rendere non formulabile il parere.

Non vi sarebbe dunque bisogno di adire ad hoc un giudice a quo, volendo alimentare l’iniziativa si potrebbero segnalare nel procedimento in corso (anche per il tramite di un atto amicus curiae) i profili di incostituzionalità che il Consiglio di Stato potrebbe, ove lo ritenesse, sollevare alla Consulta.

Per tornare al divario tra dritto e rovescio, tra legge e comportamento, il problema sembra essere tuttavia inverso: l’eccessiva coerenza con un quadro normativo legittimante e non la discrasia tra la legge ed i comportamenti esecutivi. Ne abbiamo diversi esempi. Il prelievo forzoso di 150 milioni di euro dal canone Rai è stato disposto per legge così come per legge è stata consentita la cessione di quote societarie di “una controllata Rai” (L. n. 66/2015). Con una “coerenza” più realista del re il Governo, il Ministero concedente, l’azionista ed infine i vertici Rai (con un CdA a maggioranza governativa ed un DG nominato dall’Esecutivo) non solo hanno eseguito la norma di legge nonostante i noti profili di illegittimità costituzionale, ma hanno dato una attuazione fidelizzata. Non sono stati sollevati profili di incostituzionalità, la Rai è stata inserita nell’elenco ISTAT grazie ad una interpretazione di direttive eurounitarie tali da poter ricondurre il canone di abbonamento alla discrezionalità gestionale del Governo (questione del cd extragettito), la società da cedere è stata individuata in quella delle reti pur in mancanza di indicazioni legislative, non si e’ rilevato che la cessione di quote non era un compenso per il forzoso prelievo dei 150 milioni, ma uno scambio tra azioni cedute e controvalore, non si è proceduto a gara pubblica, come vorrebbe la procedura sulle privatizzazioni e la stessa l. n. 66/15, ma si è provveduto alla quotazione in borsa.

Per parlare di episodi più recenti il Contratto di servizio vigente tra Stato e Rai organizza per generi e non più per reti l’offerta editoriale.

Tuttavia nel Piano industriale appena approvato la produzione dei contenuti è in sostanza affidata al Marketing (con un evidente occhio agli ormai dominanti algoritmi sul gradimento del pubblico), dando un nuovo esempio di coerenza con la normativa formale e stridente divario con i principi costituzionali del pluralismo, funzione culturale, ruolo guida istituzionale, rappresentanza dei cittadini e non dei consumatori.

Se dunque le dette operazioni si inquadrano in un contesto legislativo legittimante, in una cornice regolamentare e provvedimentale più ampia della stessa norma di legge, in un terreno favorevole predisposto dalle varie Autorità di garanzia (di indicazione governativa), nel silenzioso controllo della Corte dei conti (anch’essa ricondotta nell’alveo del Governo), nello zelo attuativo del Ministero azionista e del Ministero concedente, davvero nulla si potrebbe rimproverare ai vertici Rai che si sono comportati (a proposito di comportamento) esattamente secondo le attese (non hanno cioè disatteso le aspettative di chi li ha nominati ed hanno tutto sommato attuato le disposizioni di legge e di regolamento).

Il problema risiede allora nel quadro legislativo legittimante e nella distanza dai principi costituzionali più volte precisati dalla Corte costituzionale.

Se ogni volta che il Parlamento approva una riforma della Rai incostituzionale bisogna attendere che vi sia una iniziativa per sollevare la questione ed i tempi di pronuncia della Consulta è evidente che il problema della coerenza tra principi costituzionali e leggi conformi si presenta come irrisolvibile, poiché’ la maggioranza, sia essa parlamentare o di Governo o nel CdA Rai avrà buon gioco, nelle more del complesso iter (introduzione di un processo giurisdizionale da parte di qualche volenteroso e danaroso benefattore, sollevazione della questione di costituzionalità, eventuale dichiarazione di non manifesta infondatezza da parte del giudice a quo, pronuncia della Consulta, il tutto in un arco temporale che può andare dai cinque ai sette anni).

In tali condizioni detta maggioranza si disinteresserà completamente della questione (che non implica alcuna responsabilità in caso di attuazione di norme poi dichiarate incostituzionali) e procederà dritta per la sua strada.

Quindi il problema non è la legge di riforma della Rai (anche perché’ i disegni di legge di iniziativa governativa viaggiano spediti e vengono tradotti in legge, quelli delle opposizioni giacciono nei cassetti), ma il sicuro riversamento dei principi costituzionali così come elaborati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale nelle leggi di riforma Rai.

Ed è evidente che la maggioranza parlamentare, di Governo e nel CdA Rai, quale essa sia, è la meno indicata per assicurarlo.

Contro il descritto meccanismo praticamente incontrastabile si dovrebbe certo partire da una riforma del servizio pubblico radiotelevisivo, avendo però come prospettiva quella di introdurre istituti di garanzia costituzionale (ad es. costituzionalizzazione della Rai, come il CNEL art. 99 cost., sottrarre la Rai alla competenza dell’AGCOM, per ricondurla alla competenza esclusiva della Vigilanza, sottoporre alla maggioranza dei due terzi della vigilanza anche il DG e l’ AD, prevedere la possibilità che singoli consiglieri di amministrazione pongano in vigilanza questioni di costituzionalità per un giudizio politico votato a due terzi  etc. etc.).

In definitiva in Rai il problema non è l’attuazione della legge, fin troppo “ottemperata”, non è il divario tra legge e comportamento, sin troppo tra di loro coerenti, ma è il rispetto dei principi costituzionali elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, costantemente disattesi.

Fino a quando non si prevedranno meccanismi di garanzia costituzionale e si lascerà alla maggioranza “se” e “come” dare voce alla minoranza nell’attuazione del necessario valore del pluralismo, la maggioranza farà il suo mestiere (e non si sa se l’abbia fatto meglio Gasparri, Renzi o chi addirittura propose l’amministratore unico, figlio del quale è l’attuale figura dell’amministratore delegato con pieni poteri).

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