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L’annuncio della presidente del Consiglio Giorgia Meloni, secondo cui sarebbe prossimo all’esame del Consiglio dei ministri un provvedimento destinato a introdurre per legge un numero massimo di studenti stranieri per classe, l’obbligo di apprendere l’italiano per i genitori degli alunni stranieri con gravi problemi di inserimento e un divieto relativo all’uso di determinati veli nelle scuole, ha immediatamente acceso il confronto politico. L’idea di limitare la concentrazione degli studenti stranieri nelle singole classi non nasce, tuttavia, solo ora. La circolare del Ministero dell’istruzione n. 2 dell’8 gennaio 2010 stabiliva già che il numero degli alunni con cittadinanza non italiana presenti in ciascuna classe non dovesse superare, «di norma», il 30 per cento del totale degli iscritti. Nel disciplinarne l’applicazione, la circolare chiedeva espressamente una gestione «esente da ogni rigidità burocratica», consentendo motivate deroghe in relazione alle caratteristiche degli studenti, alle risorse disponibili e alle concrete condizioni territoriali. Ancor prima l’art. 45, comma 3, del D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 stabiliva che la ripartizione degli alunni stranieri nelle classi dovesse essere effettuata «evitando comunque la costituzione di classi in cui risulti predominante la presenza di alunni stranieri». Il principio dell’equilibrata distribuzione degli studenti stranieri appartiene, dunque, all’ordinamento scolastico italiano da oltre un quarto di secolo. La vera novità dell’intervento annunciato non sarebbe allora l’introduzione del concetto di “tetto”, quanto piuttosto la sua eventuale trasformazione da criterio amministrativo, flessibile e derogabile, in una prescrizione posta direttamente dalla legge. E tuttavia proprio questa scelta che potrebbe comportare problemi di legittimità costituzionale. L’art. 34 della Costituzione si apre con una formula inequivocabile: «La scuola è aperta a tutti». L’art. 3, a sua volta, impone al legislatore il rispetto del principio di eguaglianza e, secondo la consolidata elaborazione della giurisprudenza costituzionale, richiede che le differenziazioni introdotte dalla legge siano ragionevoli rispetto alle finalità perseguite.
Se lo scopo della norma è favorire l’integrazione scolastica – perché questa potrebbe essere l’unica finalità dichiarata di siffatta previsione – garantire la qualità dell’insegnamento e impedire la formazione di classi nelle quali la presenza di numerosi studenti non italofoni renda particolarmente complesso il processo educativo, assumere come unico parametro la cittadinanza significherebbe utilizzare una categoria che non coincide necessariamente con il problema che si intende affrontare. Del resto, già la circolare del 2010 manifestava questa consapevolezza. Da una parte calcolava formalmente il tetto in base alla cittadinanza; dall’altra consentiva di superarlo proprio quando gli studenti stranieri possedessero adeguate competenze linguistiche. Anche il legislatore più recente ha scelto, in materia di italiano come seconda lingua, di attribuire rilievo alla condizione linguistica effettiva degli studenti. L’art. 11 del decreto-legge n. 71 del 2024, convertito nella legge n. 106 del 2024, ha previsto, a decorrere dall’anno scolastico 2025/2026, la possibilità di assegnare un docente dedicato all’insegnamento dell’italiano per stranieri nelle classi in cui gli studenti stranieri che si iscrivono per la prima volta al sistema nazionale di istruzione e non possiedono le competenze linguistiche di base raggiungano almeno il 20 per cento degli studenti della classe. Un futuro limite legislativo dovrà quindi essere esaminato soprattutto sotto questo profilo: se la cittadinanza verrà utilizzata come indicatore organizzativo, accompagnato da deroghe fondate sulla conoscenza linguistica e sulla realtà dei territori, oppure se diventerà un criterio rigido e autosufficiente. Nel secondo caso, il problema della ragionevolezza della scelta legislativa alla luce dell’art. 3 Cost. diventerebbe assai più evidente. Vi è poi una questione molto concreta che nessuna percentuale predeterminata sarebbe in grado di risolvere da sola. Che cosa accadrebbe nei quartieri o nei comuni nei quali gli studenti con cittadinanza straniera rappresentano, nella realtà demografica, più del 30 per cento della popolazione scolastica? La legge deve stabilire che cosa accade allo studente che eccede quella quota, quali distanze possano essergli imposte per frequentare un’altra scuola, come il limite si concili con la continuità scolastica, con la presenza di fratelli nello stesso istituto, con l’organizzazione dei trasporti e, in ultima analisi, con l’effettività del diritto all’istruzione. È anche per affrontare situazioni di questo tipo che la circolare del 2010 aveva scelto un modello flessibile anziché un automatismo numerico.
Ancora più delicata è la seconda questione sollevata dalla presidente del Consiglio.
Le cronache successive al suo intervento non sono state uniformi: alcune hanno parlato di burqa e hijab, altre di burqa e niqab. La distinzione è però essenziale. Burqa e niqab coprono il volto, integralmente o quasi integralmente; l’hijab copre invece capelli e collo, lasciando il volto pienamente visibile.
Se la ratio della futura disciplina è quella espressa dalla formula «a scuola si va a viso scoperto», burqa e niqab pongono dunque un problema diverso rispetto all’hijab.
L’ordinamento italiano già conosce, del resto, una regola generale in materia di riconoscibilità. L’art. 5 della legge 22 maggio 1975, n. 152 vieta, nei luoghi pubblici o aperti al pubblico e senza giustificato motivo, l’uso di mezzi idonei a rendere difficoltoso il riconoscimento della persona. Una eventuale disciplina scolastica che imponesse di mantenere il volto visibile potrebbe quindi essere costruita in termini generali, indipendentemente dalla religione professata, e trovare la propria giustificazione nelle esigenze di identificazione, comunicazione e relazione educativa.
Diverso sarebbe il caso dell’hijab. Poiché esso lascia il volto scoperto, il problema non riguarderebbe più la riconoscibilità della persona, ma investirebbe direttamente la manifestazione esteriore della libertà religiosa.
Verrebbe allora in rilievo l’art. 19 della Costituzione, che riconosce a «tutti» il diritto di professare liberamente la propria fede religiosa e di esercitarne, in privato o in pubblico, le relative manifestazioni.
Ciò non significa che la libertà religiosa sia sottratta a ogni possibile limite. Significa, però, che ogni restrizione deve trovare una giustificazione costituzionalmente adeguata e rispettare i principi di ragionevolezza e proporzionalità.
Anche il richiamo alla parità tra uomo e donna richiede cautela. Se un indumento religioso viene imposto coercitivamente a una ragazza, l’ordinamento deve certamente tutelarne la libertà e l’autodeterminazione. Da ciò, tuttavia, non può automaticamente ricavarsi che ogni donna o ragazza che indossi l’hijab lo faccia contro la propria volontà. Una disciplina generale fondata su questa presunzione rischierebbe, paradossalmente, di limitare l’autodeterminazione proprio nel nome della sua tutela.
La questione si inserisce, inoltre, nel particolare modello italiano di laicità. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 203 del 1989, ha chiarito che la laicità non implica «indifferenza dello Stato dinanzi alle religioni», ma garanzia della libertà religiosa «in regime di pluralismo confessionale e culturale».
La laicità italiana non richiede quindi necessariamente l’eliminazione dallo spazio pubblico di ogni manifestazione religiosa individuale. Richiede piuttosto che eventuali limitazioni siano giustificate dal bilanciamento con altri interessi costituzionalmente rilevanti.
È per questo che volto coperto e capo coperto non possono essere trattati come realtà equivalenti, così come non possono esserlo scelta religiosa e imposizione familiare.
La stessa esigenza di distinzione vale, del resto, per il tema degli studenti stranieri: cittadinanza e difficoltà linguistica non sono sinonimi.
È proprio questo il filo comune delle misure annunciate. Molto dipenderà da come il legislatore costruirà le categorie destinatarie delle nuove regole. Il diritto costituzionale impone di evitare che situazioni differenti vengano ricondotte alla medesima disciplina quando proprio quelle differenze risultano rilevanti rispetto alla finalità perseguita.
Per il tetto agli studenti stranieri non si parte dall’anno zero: il principio di evitare classi a prevalenza straniera risale al 1999 e la soglia del 30 per cento, come criterio organizzativo flessibile e derogabile, al 2010.
Sul velo, analogamente, un conto è introdurre una regola generale secondo cui a scuola il volto deve rimanere visibile; altro è vietare un indumento che il volto lo lascia scoperto in ragione del suo significato religioso.
Per una valutazione definitiva sarà quindi necessario attendere il testo normativo. Ma già ora emerge un punto: tra una disciplina costruita intorno alle esigenze concrete della scuola e una costruita direttamente sull’identità, sulla cittadinanza o sull’appartenenza religiosa della persona corre una differenza costituzionalmente rilevante.
*Avvocato, presidente Giuristi Italiani per la Famiglia
